Evaluación inicial de un proyecto

A medida que el proyecto cobra forma y que los estudios están a punto de terminarse, se fija la fecha para la evaluación inicial. Quizás la fase más conocida del trabajo de proyectos (en parte porque es la culminación de la labor preparatoria), la evaluación inicial permite hacer un examen amplio de todos los aspectos de un proyecto y sentar las bases para su ejecución y, una vez terminado, para su evaluación expost.

La evaluación inicial es responsabilidad del Banco únicamente. La efectúan funcionarios de éste -a veces con la ayuda de consultores- que por lo general pasan de tres a cuatro semanas en el terreno. Si la preparación se ha hecho bien, la evaluación puede ser relativamente sencilla; en caso contrario, puede ser necesario enviar una o más misiones al país para terminar la tarea. La evaluación inicial abarca cuatro tipos principales de aspectos del proyecto: técnicos, institucionales, económicos y financieros.

ASPECTOS TÉCNICOS. El Banco tiene que asegurarse de que los proyectos estén correctamente concebidos, de que su diseño técnico sea el apropiado y de que se ciñan a normas -agronómicas, educacionales o de otra índole-generalmente aceptadas. La misión de evaluación examina las opciones técnicas consideradas, las soluciones propuestas y los resultados esperados.

Dicho en forma más concreta, la evaluación técnica se ocupa de cuestiones de escala, diseño y ubicación de las instalaciones, de la tecnología que se va a emplear, incluidas las clases de equipos o procedimientos y el grado en que se amoldan a las condiciones locales, del criterio que se va a seguir para la prestación de servicios, del realismo de los calendarios de ejecución y de la probabilidad de alcanzar los niveles de producción esperados. En un proyecto de planificación familiar, la evaluación técnica puede tener que ver con el número, el diseño y la ubicación de los dispensarios de salud materno infantil y de la idoneidad de los servicios ofrecidos en relación con las necesidades de la población a la que se va a atender; si se trata de un proyecto vial, tendrá que ver con la anchura y pavimentación de las carreteras en relación con el tránsito previsto y las ventajas y desventajas relativas tanto de mayores costos iniciales de construcción y menores gastos ordinarios de mantenimiento como de métodos de construcción con mayor o menor intensidad de mano de obra; en el caso de un proyecto de educación, se tratará de determinar si el plan de estudios propuesto y el número y distribución de las aulas, laboratorios y otras instalaciones se acomodan a las necesidades educacionales del país.

Una parte importantísima de la evaluación técnica es el examen de las estimaciones de costos y de los datos técnicos o de otra índole en que se basan, a fin de determinar si son exactos, dentro de un margen de error aceptable, y si las asignaciones para excesos de cantidades físicas y alzas de precios durante la ejecución son suficientes. En la evaluación técnica se examinan también los procedimientos propuestos en relación con las adquisiciones, para asegurarse de que se cumplan los requisitos del Banco, y los relativos a la obtención de servicios de ingeniera, arquitectura u otros de índole profesional. Además, la evaluación técnica se ocupa de estimar los costos de funcionamiento de instalaciones y servicios del proyecto y la disponibilidad de materias primas u otros insumos necesarios. Se analiza también el posible impacto del proyecto en el medio humano y físico, a fin de asegurarse de que cualesquiera efectos adversos, quedarán controlados o se reducirán al mínimo.

ASPECTOS INSTITUCIONALES. En la terminología actual del Banco, el "desarrollo institucional" se ha convertido tal vez en el objetivo más importante del financiamiento que otorga. Con ello se quiere decir que la transferencia de recursos financieros y la construcción de instalaciones físicas, por valiosas que sean, son menos importantes a la larga que la creación de una "institución" local sólida y viable, interpretado este término en su más amplio sentido, es decir, abarcando no solamente a la entidad prestataria misma y a su organización, administración, personal, políticas y procedimientos, sino también a todo el conjunto de políticas gubernamentales que condicionan el medio en que la institución se desenvuelve.

La experiencia indica que prestar insuficiente atención a los aspectos institucionales de un proyecto conduce a problemas durante su ejecución y funcionamiento. En la evaluación institucional se plantean multitud de preguntas, tales como si la entidad está organizada adecuadamente y si su administración es apropiada para la tarea que debe cumplir, si se aprovechan de manera efectiva la capacidad y la iniciativa locales y si se necesitan modificaciones institucionales o de las políticas, fuera de la entidad, para lograr los objetivos del proyecto.

Estos interrogantes son importantes para las entidades que se ocupan de proyectos tradicionales, pero lo son más aún (y más difíciles de responder) para las encargadas de la preparación y realización de proyectos de nuevo estilo destinados a beneficiar a la población pobre, rural y urbana, en cuyo caso puede no haber un modelo institucional al cual amoldarse. De la experiencia del Banco hasta la fecha no se desprenden fórmulas evidentes para crear una institución capaz de suministrar eficaz y económicamente bienes y servicios a un gran número de personas --que a menudo viven en zonas alejadas y fuera del ámbito ordinario del gobierno- y que pueda motivarlas y modificar su comportamiento.

De todos los aspectos de un proyecto, el desarrollo institucional es quizás el más difícil de abordar, en parte porque su éxito depende en tan gran medida de que se comprenda el medio cultural. El Banco ha venido a reconocerla necesidad de un replanteamiento continuo de las disposiciones institucionales y de estar abierto a ideas nuevas y dispuesto a adoptar enfoques a largo plazo que puedan abarcar varios proyectos.

ASPECTOS ECONOMICOS. Mediante el análisis de costos-beneficios de los distintos diseños posibles de un proyecto se puede seleccionar aquel que mejor contribuya a los objetivos de desarrollo del país. Este análisis se hace normalmente en etapas sucesivas durante la preparación del proyecto, pero la evaluación es el momento en que se llevan a cabo el examen y la determinación finales.

Durante la evaluación económica, el proyecto se estudia en su marco sectorial. Se someten a examen el programa de inversiones para el sector, los puntos fuertes y débiles de las instituciones sectoriales públicas y privadas y las políticas clave del gobierno.

En el campo de los transportes, cada evaluación considera el sistema como un todo y su contribución al desarrollo económico del país. En la evaluación de un proyecto vial se examina la relación con modalidades de transporte que compiten con las carreteras, como los ferrocarriles. Se estudian las políticas en todo el sector de transportes y se recomiendan los cambios necesarios, por ejemplo, en aquellas prácticas regulatorias que distorsionen la distribución del tráfico. En los sectores de educación, energía y telecomunicaciones, es posible que el "proyecto", según la definición del Banco, abarque la totalidad del programa sectorial de inversiones. En el sector agropecuario, que está más diversificado y representa una parte mucho mayor de la actividad económica de los países en desarrollo, es más difícil formular una estrategia sectorial amplia-, se presta atención a cuestiones como la tenencia de la tierra, la idoneidad de los incentivos a los agricultores, los mecanismos de comercialización, la existencia de servicios públicos y las políticas gubernamentales en materia de tributación, precios y subvenciones.

Siempre que el estado actual de la técnica lo permite, los proyectos se someten a un análisis detallado de sus costos y beneficios para el país, cuyo resultado se suele expresar como una tasa de rendimiento económico. Este análisis a menudo requiere la solución de problemas difíciles, como el de determinar las consecuencias físicas del proyecto y el modo de valorarlas en términos de los objetivos de desarrollo del país.

A lo largo de los años, el Banco se ha mantenido en estrecho contacto con la evolución de la metodología de la valuación económica. Se utilizan comúnmente precios de cuenta cuando el verdadero valor económico de los costos no se refleja en los precios de mercado a causa de varias distorsiones, como las restricciones al comercio, los impuestos o los subsidios. Estos ajustes de precios de cuenta se hacen casi siempre en el tipo de cambio y en los costos de mano de obra utilizados en los cálculos. La distribución de los beneficios de un proyecto y su repercusión fiscal se consideran cuidadosamente; la utilización de precios "sociales", para dar un peso apropiado en el análisis de costos-beneficios a los objetivos gubernamentales de lograr una mejor distribución del ingreso y un mayor ahorro público, pasa actualmente por una fase experimental. Puesto que las estimaciones de costos y beneficios futuros están sujetas a márgenes de error considerables, se hace siempre un análisis de la sensibilidad de la tasa de rendimiento del proyecto a las variaciones en algunos de los supuestos clave.

Cuando hay una gran incertidumbre -lo que ocurre con menos frecuencia- se efectúa un análisis de probabilidades de riesgo. La oportunidad óptima de las inversiones se comprueba en relación con los beneficios del primer año. Cuando el Banco suministra fondos a organismos intermediarios (instituciones financieras de desarrollo o entidades de crédito agropecuario) para que éstas los represten en operaciones menores; en el caso de préstamos sectoriales, deben ser aceptables los métodos de evaluación de esos organismos.

Ciertos elementos de los costos y beneficios de un proyecto, como el control de la contaminación, el mejoramiento de la salud o la educación, o la capacitación de mano de obra, pueden resistirse a la cuantificación; en otros proyectos, por ejemplo los de energía eléctrica o telecomunicaciones, puede ser necesario utilizar sustitutos, como los ingresos, que no miden completamente el valor del servicio para la economía. En ciertos casos cabe evaluar distintas soluciones posibles que arrojan iguales beneficios y escoger la de costo mínimo. En otros casos, por ejemplo en los proyectos de educación, es probable que las distintas opciones representen beneficios diferentes, además de costos diferentes, por lo que deberá bastar una valoración cualitativa.

Ya sea cualitativo o cuantitativo, el análisis económico siempre aspira a valorar la contribución del proyecto a los objetivos de desarrollo del país; éste sigue siendo el criterio básico para la selección y evaluación de los proyectos. Por otra parte, si bien una mayor preocupación por los efectos distributivos de los proyectos refleja objetivos más amplios de desarrollo, ello no significa que el Banco haya rebajado sus normas de evaluación. De "viejo" o "nuevo" estilo, todo proyecto debe tener una tasa de rendimiento económico satisfactoria, norma con la que el Banco cree que se sirve mejor a los intereses tanto de los países como propios.

ASPECTOS FINANCIEROS. La evaluación financiera tiene varias finalidades. Una de ellas es asegurar que haya suficientes fondos para cubrir los costos de la ejecución del proyecto. El Banco no financia normalmente la totalidad de los costos del proyecto; lo corriente es que financie los costos en divisas y que el prestatario o el gobierno sufraguen una parte o todos los costos en moneda nacional. Además, otras entidades financieras, como el Fondo Europeo de Desarrollo, los diversos fondos árabes, los bancos regionales de desarrollo, los organismos de ayuda bilateral y un número creciente de bancos comerciales, se suman en grado cada vez mayor al cofinanciamiento de proyectos que, en muchos casos, son evaluados y supervisados por el Banco. Así pues, un aspecto importante de la evaluación es asegurar que exista un plan financiero que permita disponer de fondos para ejecutar el proyecto conforme al calendario previsto. Cuando los fondos los ha de proporcionar un gobierno del que se sabe que experimenta dificultades para obtener ingresos locales, se pueden proponer disposiciones especiales, como asignaciones anticipadas a un fondo rotatorio o la consignación de recaudaciones tributarias.

Tratándose de una empresa productiva, en la evaluación de los aspectos financieros también se incluye el análisis de su viabilidad financiera: ¿Podrá hacer frente a todas sus obligaciones, comprendido el servicio de la deuda contraída con el Banco? ¿Estará en condiciones de generar fondos con sus recursos propios en cantidad suficiente para obtener una tasa de rentabilidad razonable de sus activos y hacer una contribución satisfactoria a sus futuras necesidades de capital? Las finanzas de las empresas se estudian detenidamente mediante proyecciones del balance, del estado de ingresos y gastos y del flujo de fondos. En los casos en que las cuentas financieras son inadecuadas se puede introducir un nuevo sistema de contabilidad con asistencia técnica financiada con fondos ajenos al préstamo. Otras salvaguardas de integridad financiera pueden ser la fijación de coeficientes de endeudamiento apropiados o de límites a la obtención de nuevos empréstitos a largo plazo.

El estudio financiero con frecuencia pone de relieve la necesidad de ajustar el nivel y la estructura de los precios que la empresa cobra. Sean o no de propiedad pública, las empresas a las que el Banco presta asistencia generalmente suministran servicios básicos y están estrechamente vigiladas por el público. Como el gobierno quizás desea subvencionar tales servicios al público consumidor como norma, o quizás simplemente como línea de menor resistencia, puede ser reacio a aprobar los aumentos de precios necesarios para asegurar la utilización eficiente de la producción de la empresa y para que ésta cumpla sus objetivos financieros. Ahora bien, unos precios adecuados son condición sine qua non de los préstamos del Banco a empresas productivas, por lo que la cuestión de los ajustes de precios o tarifas puede ser crítica para la evaluación y la ejecución subsiguiente de un proyecto. La evaluación financiera se ocupa también del aspecto de la recuperación de los costos de inversión y operación de los beneficiarios del proyecto. En el caso de un proyecto de riego, por ejemplo, el Banco espera normalmente que los agricultores amorticen con el tiempo, gracias a su mayor producción, todos los costos de operación y al menos una parte sustancial de los costos de capital. Para la recuperación efectiva se tiene en cuenta en cada caso la situación de ingresos de los beneficiarios y los problemas de orden práctico, como las dificultades de administrar un sistema determinado de cargos o de aplicar en los proyectos apoyados por el Banco cargos más elevados que los recaudados en otra parte. Así pues, el Banco tiene por norma tratar de encontrar un equilibrio entre las consideraciones de equidad, la precisión de utilizar con eficacia recursos escasos y la necesidad de generar fondos adicionales con los que repetir el proyecto y llegar al mayor número de posibles beneficiarios.

Los costos se pueden recuperar de diversas maneras: mediante el cobro de cargos por el agua de riego, por medio de impuestos generales, o bien exigiendo a los agricultores que vendan sus cosechas a un organismo gubernamental de comercialización a precios controlados. Algunos países aplican normas de recuperación de costos menores que las recomendadas por el Banco; por lo tanto, llegar a un criterio común sobre lo que es deseable y posible puede ser uno de los aspectos más difíciles de la evaluación y de las negociaciones posteriores.

Para garantizar la utilización eficaz del escaso capital, el Banco cree que los cargos por intereses a los beneficiarios finales debe reflejar en general el costo de oportunidad del dinero en la economía (que indica el costo de las opciones a las que se ha renunciado). Pero los tipos de interés a menudo están subvencionados, y puede que hasta la tasa de inflación sea mayor que el tipo de interés. En países con tasas de inflación elevadas se aplica a veces un sistema de indexación. Como en el caso de la recuperación de los costos, el nivel apropiado de los tipos de interés puede ser una cuestión muy controvertida. El Banco quizás tenga que fijar sus miras en una meta a largo plazo, reconociendo que llevará tiempo lograr lo que pueden ser cambios de largo alcance en la política financiera. Esto puede ser particularmente cierto cuando el gobierno procura controlar los tipos de interés y otros precios como parte de un programa antiinflacionario.

La misión de evaluación elabora un informe en el que se exponen sus conclusiones y se hacen recomendaciones sobre los plazos y condiciones del préstamo. Este informe se redacta una y otra vez y se revisa cuidadosamente antes de que la administración del Banco de su aprobación para proceder a la negociación del préstamo o crédito con el prestatario. Debido al alto grado de participación del Banco en las etapas de identificación y preparación, la evaluación rara vez lleva a que un proyecto sea descartado, pero en el proceso de evaluarlo éste puede sufrir grandes modificaciones, o ser diseñado de nuevo, para corregir defectos que de otro modo podrían haber causado su rechazo.

 Ciclo de proyectos:

 1. Identificación
 2. Preparación
 3. Evaluación inicial
 4. Negociación y presentación
 5. Ejecución y supervisión
 6. Evaluación Ex Post

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